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《关于进一步加强对外发债管理的意见》翻译  
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关于进一步加强对外发债管理的意见   

对外发债实行资格审核批准制。除财政部外,境内机构对外发债资格,由国家计委会同人民银行和有关主管部门,借鉴国际惯例评审后报国务院批准。发债资格每两年评审一次。 对外发债审批管理,除财政部外,境内机构对外发债,经国家计委审核并会签国家外汇管理局后报国务院审批。国务院批准后,市场选择、入市时机等有国家外汇管理局审批。地方政府不得对外举债。境内机构发行商业票据由外汇管理局审批。已上市外资股份制公司对外发行可转换债券,不实行资格审核批准制,在年度规模内,按境内机构对外发债的审批程序办理。

此次调整,对对外发债管理进行了较大改变。首先是由原来的“窗口制”改为资格审核批准制,不再保留原来的对外发债窗口单位;其次是审批程序和管理范围有了变化,原来重大发债筹资项目报国务院审批,现在对外发行中长期外币债券一律报国务院审批;另外在发债主体中明确包括外商投资企业。   

应该说,这次调整是鉴于以前的“窗口制”某种程度上造成了对外借款的失控,出现了一些债务问题(如广东中信破产),而加强了对对外发债的管理。目前我国外债余额1500多亿美元,债务率仅10%,远低于国际公认警戒线,但并不能说不存在外债风险,因为归根到底,外债风险并不是控制一个单纯的指标可以解决的,而取决于外债的使用效益。可恰恰在外债使用上,我国存在较多问题,总体效益低,相当多的项目出现了还债困难。在我国的投资中,国有投资效益是最低的,若对外借款绝大部分形成国债,变为国有投资,那么外债使用的总体效益也不可能有大的提高,即使改变对外发债审批管理办法,债务风险也依然存在。   

所以,对外发债应在总体思路上有所改变,要宽严有度。首先是应该区分政府发债与企业借款。以往由于体制上的问题,管借不管用,管用不管借也不管还非常普遍,导致借、用、还的各个环节都有问题。国有企业的对外借款也成了国家债务,如“窗口制”公司国际上一般也认为是政府行为,所以广信的破产才会引起那么大的波动,并直接导致中国在国际资本市场上资信等级的降低。如果政企分开到位,外债管理就会容易得多。

在目前国有投资管理存在体制性问题、效益很低的情况下,严格控制政府对外发债(但对于中央政府发债和地方政府发债也应有所区别,地方财政有能力担保的借款可稍微放宽一点),并且这部分借债不应用于市场竞争领域项目。而对于已经市场化并且有实力、有信誉的企业(包括一些民营企业和外商投资企业),对外发债则可以更放松些,甚至主要由市场来调节,政府管理体现为申报登记制。这样,企业的对外借款固然会对国家的国际收支有影响,但更多体现的还是一种企业行为,国外投资者也不会把中国政府作为企业还款最终责任人,而相应承担投资风险。如此,不但有利于拓展融资渠道,使国内企业充分利用国际资源发展,也有利于我国资本市场的建设,还可以尽可能降低外债风险。


 

 
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